یکی از کارآمدترین روش‌ها برای مقابله با فساد در عرصه مدیریت شهری [شورای شهر و شهرداری] و احیا و ارتقا سطح اعتماد متقابل مردم و شورای شهر بهره‌گیری از ابزارهای شفافیت است. این روش با کمترین هزینه می‌تواند علاوه بر ایجاد مزایای اقتصادی بالا و کاهش هزینه مبادله، موجب ارتقا سطح اعتماد متقابل مردم و مدیریت شهری شود. ایجاد کنترل و نظارت عمومی بر فرآیندهای مدیریت شهری و عملکرد شورا نیز از دیگر مزایای کلیدی طرح حاضر است.
1. مقدمه
وجود و رایج شدن فساد در حاکمیت علاوه بر اینکه موجب ناکارآمدی و کاهش کیفیت ارائه خدمات می‌شود، از طریق از بین بردن اعتماد مردم به نهادهای حاکمیتی تأثیرات نامطلوب پایداری بر سرمایه اجتماعی، اعتماد و به‌تبع آن مشارکت مردم دارد. شورای شهر و شهرداری‌ها هم از لحاظ ارتباط نزدیک و رودررو با مسائل روزمره مردم و هم از جهت حجم بالای فعالیت و ورود به طرح‌های کلان مالی و اقتصادی به‌طور بالقوه جز نهادهای دارای ریسک بالای فساد و بستر بروز فسادهای بزرگ اقتصادی هستند.
یکی از کارآمدترین روش‌ها برای مقابله با فساد در عرصه مدیریت شهری [شورای شهر و شهرداری] و احیا و ارتقا سطح اعتماد متقابل مردم و شورای شهر بهره‌گیری از ابزارهای شفافیت است. این روش با کمترین هزینه می‌تواند علاوه بر ایجاد مزایای اقتصادی بالا و کاهش هزینه مبادله، موجب ارتقا سطح اعتماد متقابل مردم و مدیریت شهری شود. ایجاد کنترل و نظارت عمومی بر فرآیندهای مدیریت شهری و عملکرد شورا نیز از دیگر مزایای کلیدی طرح حاضر است. تمایل شدید به عدم شفافیت، میل به فراقانونی عمل کردن، مقاومت در برابر تحقیق و تفحص، موضع‌گیری در برابر نهادهای ناظر، پاسخگو نبودن، رفتار تند و آمرانه و … خصوصیاتی است که قبل از شکل‌گیری شوراهای اسلامی در شهرداری‌ها شکل گرفته است و کم و بیش با همین وضعیت ادامه دارد و به نظر نمی‌رسد علی‌الخصوص در شهرهای بزرگ تمایلی به مقابله با این پدیده، حتی از جانب شوراهای اسلامی نیز وجود داشته باشد.
شوراهای اسلامی شهر و روستا، یکی از تبلورهای مردم‌سالاری دینی و ارکان قانون‌گذاری در نظام جمهوری اسامی ایران است. مردم از طریق شرکت در انتخابات و در چارچوب قوانین کشور، نمایندگانی را انتخاب و روانه شوراها می‌کنند. در ازای حقوقی که قانون برای نمایندگان قائل شده است، حقوقی برای مردم ایجاد می‌شود و آن این است که بتوانند به‌خوبی بر نمایندگان خود نظارت نمایند، از کیفیت و حسن رفتار، گفتار و عملکرد آن‌ها با خبر شوند، مسیرهای کارآمدی برای ارائه مشکلات و نظرات خود به نمایندگان در اختیار داشته باشند، به‌خوبی بتوانند نمایندگان را در قبال وعده‌ها و تعهدات زمان انتخابات و عملکردشان در طول دوره نمایندگی مورد ارزیابی و سنجش دقیق قرار داده و در نهایت بتوانند نسبت به نمایندگان به ارزیابی جامعی دست یافته و در انتخابات تصمیمات هوشیارانه‌ای اتخاذ کنند[1].
گزارش پژوهشی حاضر درصدد است که شفافیت در عرصه شورای شهر که یکی از اقسام نظام‌های شورایی و جلسات کمیسیونی است را با بهره‌گیری از تجارب جهانی مورد بررسی قرار دهد. وقتی بحث شفافیت شورا مطرح می‌شود یعنی برخی موارد و محورها باعث شفاف شوند تا شفافیت شوراها محقق شود. بدین منظور مواردی همچون پخش زنده جلسات شورا، خلاصه مکتوب مذاکرات، مشروح مذاکرات، حضور و غیاب، اعلام آراء، دستور جلسات، اعلام تعارض منافع، امکان حضور مردم، مستندات شورا و شفافیت مالی در شوراهای شهر با ارائه مصادیق بین‌المللی تشریح می‌شوند.
از بین مصادیق که ارائه می‌شود هریک از این محورها را برای یک شورای خاصی می‌توان اضافه یا کم کرد که این بحث اقتضایی خاص آن شورا است که قابل فکر و بحث و طرح است. اما آنچه در گزارش حاضر مطرح می‌شود خیلی کلی و عمومی است که می‌تواند در اکثر نظام‌های شورایی و کمیسیونی مورداستفاده قرار بگیرد. در گزارش حاضر مؤلفه‌های اطلاعاتی و شفافیت نظام‌های شورایی و به‌طور خاص شوراهای شهر را می‌توان چهار دسته تقسیم کرد:
- مؤلفه‌های محتوایی جلسات: مؤلفه‌های اطلاعاتی اصلی که در واقع با محتوای مورد بحث در جلسات، ارزیابی آن‌ها و خروجی مصوبات جلسات مرتبط هستند. دقت: این‌ها اصلی هستند
- مؤلفه‌های شکلی جلسات: مؤلفه‌های اطلاعاتی مرتبط با قالب، ساختار و مؤلفه‌های ظاهری برگزاری جلسات.
- شفافیت منافع و تعارض منافع: تعارض منافع یکی از بحث‌های بسیار مهم است
- شفافیت سازمانی: منظور مؤلفه‌ها و شاخص‌هایی است که ناظر به بعد سازمانی و نهادی در شوراها است. بحث‌های مربوط به حضور عموم مردم در شوراها، بسترسازی برای سامانه‌های لازم و مناسب شورای شهر، بحث‌های بودجه و موضوعات ناظر به کارشناسان شورا از جمله مواردی است که در این دسته یعنی شفافیت سازمانی قرار می‌گیرند.
نکته مهم آخر اینکه حسب قاعده کلی در مفهوم شفافیت، اصل بر عمومی بودن این اطلاعات و انتشار آن‌هاست، هرچند در مصادیق و موارد خاص می‌توان از این قاعده کلی استثناء نمود. ه تنها شاخص‌های ذکرشده در رابطه با عموم شوراهای ذکرشده صادق است، بلکه ارزیابی مطرح‌شده نیز در رابطه با عموم آن‌ها صدق می‌کند. بااین‌حال ممکن است حسب مصداق، عملکرد برخی از این شوراها با سایرین متفاوت (بهتر یا بدتر) باشد، که تلاش کرده‌ایم آن استثناها را نیز بیان کنیم. همچنین بایستی تأکید کرد که هرچند تمام مطالب و مصادیقی که بیان می‌شود متمرکز بر شورا و اهمیت ویژه شورای شهر است اما تمام این حرف‌ها را می‌توان به تمام ارگان‌ها و مجموعه شوراهایی که داریم از جمله: جلسات مجلس خبرگان رهبری، جلسات شورای نگهبان، جلسات صندوق توسعه ملی، صحن و کمیسیون‌های هیئت دولت، کلیه شوراهای شهر و روستا و … منتقل و برای آن‌ها موجه دانست
1-1. مفهوم شفافیت شوراها و نظام‌های شورایی
منظور از شوراها و جلسات کمیسیونی این است که همه نظامات و نهادهایی که به نحوی تصمیم‌گیری در قالب جلسات شورایی و کمیسیونی شکل می‌گیرد و خروجی و مصوبات آن‌ها در یک سطحی لازم‌الاجرا است. به عبارت دقیق‌تر «کلیه شوراها، کمیسیون‌ها، مجامع و نهادهایی که تحت هر عنوانی مصوبات آن‌ها در قالب رأی‌گیری انجام شده و آن مصوبات مقدمه یا در حکم قانون، مقررات، آیین‌نامه، دستورالعمل، ابلاغیه و امثالهم، از نظر قوانین کشور لازم‌الاجرا می‌باشد.». مصادیق این تعریف را می‌توان این موارد دانست: «صحن و کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی»، «صحن و کمیسیون‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام»، «جلسات مجلس خبرگان رهبری»، «جلسات شورای نگهبان»، «صحن و کمیسیون‌های هیئت دولت»، «کلیه شوراهایی که رئیس‌جمهور ریاست آن‌ها را بر عهده دارد»، «کلیه شوراهای شهر و روستا»، «کلیه کمیسیون‌های ذیل وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها، …»، «جلسات صندوق توسعه ملی» و …
حسب تدارک قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب 1388) اطلاعات ناظر به «شوراها و کمیسیون‌ها» ی کشور، که هر یک و به عناوین مختلف نسبت به امری از امور کشور تصمیم‌گیری می‌کنند، نیز «حق اطلاعاتی مردم» بوده و بایستی در اختیار آن‌ها قرار گیرد. بااین‌حال تاکنون تدارکی به‌منظور احصاء دقیق این مصادیق اطلاعاتی صورت نپذیرفته است، درحالی‌که نسبت به این «شوراها و کمیسیون‌ها»، شاخص‌های شفافیتی دقیقی وجود دارد. در اینجا منظور دقیق از این «شوراها و کمیسیون‌ها» ی کشور، عبارت است از: کلیه شوراها، کمیسیون‌ها، مجامع و نهادهایی که تحت هر عنوانی مصوبات آن‌ها در قالب رأی‌گیری انجام شده و آن مصوبات مقدمه یا در حکم قانون، مقررات، آیین‌نامه، دستورالعمل، ابلاغیه و امثالهم، از نظر قوانین کشور لازم‌الاجرا می‌باشد. که مهم‌ترین مصادیق آن نیز عبارت‌اند از:
- صحن و کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی؛
- صحن و کمیسیون‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام؛
- جلسات مجلس خبرگان رهبری؛
- جلسات شورای نگهبان؛
- صحن و کمیسیون‌های هیئت دولت؛
- کلیه شوراهایی که رئیس‌جمهور ریاست آن‌ها را بر عهده دارد؛
- کلیه شوراهای شهر و روستا؛
- کلیه کمیسیون‌های ذیل وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها، …؛
- جلسات صندوق توسعه ملی؛
- و امثالهم؛
1-2. تاریخچه تشکیل نظام‌های شورایی در کشور
هرچند ایده‌ی تشکیل شوراها، مربوط به امروز نیست و همیشه در گفتمان سیاسی-اجتماعی دین اسلام وجود داشته اما تشکیل آن و در پی آن تحقق اصول نظام مردم‌سالاری را باید از برکات انقلاب اسلامی دانست که این مهم را از سطح شعار به عمل کشاند و سرنوشت و امور شهرها را به دست صاحبان اصلی‌شان یعنی مردم بازگرداند.
ایده تشکیل شوراها در ایران تقریباً به زمان انقلاب مشروطه بازمی‌گردد. نخستین بار با تصویب قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ انجمن‌های بلدیه شکل گرفتند و به واسطه آن مدیریت شهری شکلی مردمی به خود گرفت. در همان سال در برخی از شهرها به انجمن بلدیه کار خود را آغاز کرد و توانست دخالت مستقیم حکومت مرکزی در مدیریت شهرها را کمرنگ کند. اما در سال ۱۲۹۰ عملاً این نهاد منحل شد تا یک‌بار دیگر نفوذ دولت، کارگزاران دولتی و افراد ثروتمند و متنفذ بار رقیب جدی خود را جهت منافع خود کنار بزنند و کیان امور را به دست بگیرند.
در دوران پهلوی اول و شیوه حکومت استبدادی رضاخان نیز انجمن بلدیه به فراموشی سپرده شد و دیگر اثری از آن نماند. هرچند در سال ۱۳۰۹ با تصویب قانون شهرداری‌ها، دولت ملزم به رسمیت شناختن انجمن بلدیه شد اما انجمنی تشکیل نشد تا این الزام عملی شود.
اما در دوره پهلوی دوم پس از نخست‌وزیری مصدق قانون جدیدی به نام «تشکیل شهرداری‌ها و انجمن‌های شهر» به تصویب رسید و انجمن‌های شهر به شکل ابتدایی و اولیه در برخی از شهرها تشکیل شدند ولی شاه که شیوه‌ی حکومتی پدر را الگو قرار داده بود، اجازه افزایش قدرت مردم و پا گرفتن انجمن‌های شهر را نداد تا عملاً از انجمن بلدیه تنها اسمی وجود داشته باشد و تأثیرگذاری در عرصه مدیریت شهری نداشته باشد.
بعد از انقلاب اسلامی و پس از تأکیدات مؤکد امام خمینی (ره) پس از گذشت دو دهه از پیروزی انقلاب اسلامی، برای نخستین بار در اسفند ۱۳۷۷ نخستین انتخابات شورای اسلامی شهر برگزار شد و در اردیبهشت ۱۳۷۸ با آغاز به کار شوراها یکی از آرزوهای دیرینه‌ی ملت شکل واقعی به خود گرفت که باید آن را از برکات انقلاب و جمهوریت نظام دانست. با تشکیل شوراهای اسلامی شهر فصل جدیدی در ساختار مدیریت شهری کشور گشوده شد و از آن زمان تاکنون ۱۸ سال می‌گذرد؛ ۱۸ سالی که مرتب این فصل جدید بازبینی و به‌روز شده است اما نباید چشم بر واقعیت بست و باید پذیرفت که هنوز تا تحقق کامل مشارکت گسترده و فراگیر مردم و نهادینه شدن حضور آن‌ها راهی تقریباً طولانی در پیش است (ملک فرنود[2]، 1396).
